Lettre N°1

 

LETTRES DE COORDINATION

Lettre de la Coordination - 11
(27 octobre 2003)

La lettre de la coordination du PAVD, hebdomadaire, fait le point sur l’état d’avancement des travaux du projet, elle fait état des missions nationales et des rencontres internes du projet. Elle examine enfin les possibilités de coopération entre le PAVD et les acteurs et partenaires du processus de décentralisation.

La lettre n° 11 revêt un caractère didactique, à l’instar de la lettre n°9, dont elle est la suite logique ; en ce sens qu’elle prolonge celle-ci en se penchant sur le concept d’aménagement du territoire et des notions corrélées comme développement durable, planification, environnement, etc... des notions indissociables dans une conception rationnelle de l’aménagement et du développement spatial.

Elle s’inspire et reproduit des extraits des documents suivants :

- Manuel de formation sur les notions et techniques de l’aménagement du territoire (PRECAGED) ;
- Eléments de définition de l’aménagement du territoire (Séminaire aménagement du territoire 2, 3 et 4 septembre 2002, Ministère des Affaires Etrangères, France).
- Aménagement du Territoire : une méthode. Pierre Coulbois et Jacques Jung.

Vous trouverez ci-dessous l’énoncé des notions suivantes :

- L’Aménagement du territoire ;
- Le Schéma d’aménagement du territoire ;
- Le Schéma National d’Aménagement du territoire (SNAT) ;
- Le Schéma Régional d’Aménagement du territoire (SRAT) ;
- Les Schémas de zone ;
- Le Schéma Directeur d’Aménagement ;
- Aménagement du Territoire et Décentralisation ;
- Aménagement du territoire et Planification ;
- Aménagement du territoire et Prospective ;
- Aménagement du territoire et Développement durable ;
- Aménagement du territoire et Environnement ;
- Aménagement du territoire et lutte contre la pauvreté ;
- Le diagnostic régional.

Aménagement du Territoire

D’émergence récente (les années soixante), le concept d’aménagement du territoire a un contenu encore imprécis. Dans son acception la plus large, il compte trois volets :

- spatial : localisation des hommes, des activités et des équipements ;
- économique, social et culturel : développement harmonieux de l’emploi et des activités en fonction des vocations et potentialités des territoires ;
- environnemental : l’environnement, notion qui ne date que des années soixante-dix, constitue la dimension qualitative de l’aménagement.

Ces trois volets étroitement imbriqués doivent être « intégrés » dans la politique « globale » d’aménagement du territoire, dont l’objet est de fixer les objectifs de demain, et de déterminer les moyens propres à les atteindre. Cette imbrication implique une approche pluridisciplinaire au stade des études, et une coordination horizontale au stade des divers secteurs d’intervention, laquelle doit se combiner avec l’harmonisation verticale des actions des différents niveaux territoriaux compétents dans leurs domaines respectifs, délimités dans le respect de subsidiarité.

Au Mali, la définition de l’aménagement du territoire transparaît dans un document intitulé : « Programme d’élaboration et de mise en œuvre de la politique nationale d’aménagement du territoire ». Ce document, élaboré par le Ministère de l’Equipement et de l’Aménagement du territoire, stipule que l’aménagement du territoire peut se définir comme :

« Un ensemble d’incitations, de décisions d’investissements au niveau de certaines d’infrastructures pour répartir le développement dans l’espace national. Il a pour finalité d’une part, de promouvoir la mise en valeur des ressources nationales, régionales et, d’autre part, d’améliorer le cadre de vie et les conditions d’existence des habitants, en atténuant les disparités régionales de développement économique et social par une organisation prospective de l’espace, reposant sur une orientation volontariste et concertée des équipements et des activités ».

En définitive, l’aménagement du territoire peut se définir comme une politique d’organisation sociale et économique de l’espace, une politique à la fois ordonnatrice et créatrice, une politique volontariste mais concertée, exigeant ainsi l’intervention et la collaboration de tous : services publics, organismes d’intervention, collectivités locales, … Elle ne peut être seulement la politique de l’Etat ; elle doit être en même temps la politique des collectivités locales et de tous les acteurs du développement.

Politique nationale, elle doit rechercher le développement harmonieux et équilibré du pays par la meilleure utilisation des ressources naturelles, humaines et économiques et par l’utilisation rationnelle du territoire en fonction des éléments propres à chaque milieu, à chaque région. En d’autres termes, elle a pour objet de promouvoir la mise en valeur des ressources naturelles, améliorer le cadre de vie et les conditions d’existence des habitants en atténuant les disparités régionales, économiques et sociales par une organisation rationnelle et prospective de l’espace, reposant sur une orientation volontariste et concertée des activités.

Le Schéma d’aménagement du territoire

Le schéma d’aménagement du territoire est la traduction spatiale d’une vision du développement régional à long terme. Ce sont des instruments de planification qui déterminent la destination générale des terres, de la nature, la localisation des grands équipements d’infrastructures sur l’ensemble du territoire. Le schéma d’aménagement propose les grandes orientations d’aménagement du territoire en les ordonnant selon les priorités. D’une manière générale, avant le lancement des opérations d’aménagement, l’on élabore un schéma d’aménagement du territoire.

Le Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT)

Le SNAT fixe les orientations de développement futur du pays et leurs implications. Il précise les grands axes de développement et d’utilisation des ressources.

Principales caractéristiques :
Il se doit d’être :

- réaliste : Avoir des objectifs interdépendants et complémentaires ;
- flexible : pouvoir prendre en compte les changements qui peuvent subvenir ;
- ouvert : préciser chaque fois les mesures concrètes adaptées.

Le Schéma Régional d’Aménagement du Territoire (SRAT)

Le SRAT est un instrument de planification à long terme qui traduit les orientations générales du schéma national à l’échelle de la région. Il est donc conforme au schéma national d’aménagement du territoire.

Les Schémas de zone

Ce sont des schémas qui correspondent à des zones géographiques plus restreintes que la région. Par exemple, le schéma de la zone urbaine.

Ce schéma fixe les perspectives de développement à long terme des espaces considérés dans le sens d’une répartition équilibrée des populations, des activités et des équipements socio-économiques.

Le Schéma Directeur d’Aménagement

Le schéma directeur est l’instrument de planification à court et moyen termes. Il fixe les orientations fondamentales d’occupation et d’utilisation des terres, les objectifs d’aménagement d’un espace donné. Il est conforme au schéma régional d’aménagement du territoire.

L’on parle de Schéma Directeur d’Urbanisme, de Schéma Directeur de l’Eau, de l’Electricité, etc…

La caractéristique fondamentale du schéma directeur d’aménagement :
- Il fait le bilan des ressources et le diagnostic de la situation ;
- Il tient compte des régions homogènes délimitées à partir de données physiques et socio-économiques objectives ;
- Il précise les grands axes de développement et d’utilisation des ressources dans les principaux secteurs au moyen des schémas directeurs.

Aménagement du Territoire et Décentralisation

Aujourd’hui la décentralisation et l’aménagement du territoire se complètent. L’Aménagement du territoire est un objectif désormais réhabilité, tandis que la décentralisation est le moyen de parvenir à cet objectif.

Une façon de réconcilier aménagement du territoire et décentralisation consisterait à créer un niveau intermédiaire entre l’Etat et les collectivités locales de base, des « régions », qui soient des espaces de « mise en cohérence » des politiques locales et des relais des choix nationaux. Ces instances pourraient contribuer à la cohérence et à la complémentarité des politiques locales et apporter en cela une dimension territoriale à la décentralisation.

Au Mali, avec la mise en place de la décentralisation, l’Etat n’est plus le seul acteur de l’Aménagement du territoire. Les collectivités territoriales sont des acteurs essentiels de l’Aménagement du territoire. En effet, la loi 95-034 modifiée du 12 avril 1995, portant Code des Collectivités territoriales, confère aux communes et aux cercles la responsabilité d’élaborer les plans d’occupation et les opérations d’aménagement de l’espace communal (art 14 et 84) et aux régions celle d’élaborer les schémas d’aménagement du Territoire et de Développement régional (art 131). Le rôle de l’Etat est d’être le garant de la cohérence, de l’unité et de la solidarité nationale et de donner à ces collectivités, aux différentes échelles spatiales, un cadre d’action territorialisé et coordonné dans l’exécution de leurs missions, notamment à travers un schéma national d’aménagement du territoire.

Aménagement du territoire et Planification

Approche différente de celle du planificateur, l’aménagement du territoire peut toutefois apporter des éléments enrichissants puisqu’elle s’appuie sur la notion d’espace justement quelque peu délaissée par les techniques classiques de planification.

L’optimisation est moins celle des ressources-emplois que celle de l’utilisation optimale de l’espace national par l’ensemble de la collectivité.

L’aménagement du territoire, plus précisément son outil opérationnel, le schéma d’aménagement du territoire, se différencie du plan par son horizon temporel qui se situe à 25-30 ans. Par ailleurs le problème essentiel étudié par l’aménagement du territoire est celui de la hiérarchisation (polarisation) et du fonctionnement (vocation, flux, etc…) des espaces.

Aménagement du Territoire et Prospective

Par essence, l’aménagement du territoire se place dans le temps long, à la fois dans les délais de mise en œuvre des actions et dans la manifestation de leurs effets. Dès lors il est naturel que la dimension de l’analyse prospective soit au cœur de l’identification des politiques d’aménagement. La démarche prospective considère un horizon de dix, quinze ou vingt ans. Elle n’a pas la prétention, qu’on lui prête abusivement, de prévoir l’avenir mais plutôt d’identifier des trajectoires futures possibles (des « futuribles »), plus ou moins souhaitables. Elle intègre les points de vue de la géographie, de l’économie, de la sociologie, de la technologie… Elle constitue ainsi un outil indispensable pour la définition de stratégie de développement territorial.

Aménagement du territoire et Développement durable

L’aménagement est un outil important de la compétitivité des territoires. Le développement économique, est un impératif, en particulier dans les pays en développement.

Ce développement doit être un développement durable, en assurant la préservation des ressources, en particulier des ressources non renouvelables. Ce principe correspond à une solidarité intergénérationnelle, en garantissant dans le temps long les conditions de la prospérité. La perception du respect de l’environnement n’a pas les mêmes priorités dans les pays en développement et dans les pays développés. La dimension des aménités (préservation des paysages, par exemple) n’est pas un souci majeur dans les pays en développement. Par contre, ceux-ci sont de plus en plus conscients des enjeux de la préservation des ressources impliquées dans l’activité économique (terres agricoles, forêts, gisements, halieutiques…) ou de la lutte contre les pollutions pesant sur la santé publique (eau, déchets industriels…).

Aménagement du Territoire et Environnement

Les liens entre les politiques de protection de l’environnement et celles de l’aménagement du territoire sont multiples et étroites. Cela se traduit notamment par le fait que, dans de nombreux pays, les services de l’aménagement du territoire sont intégrés dans le ministère de l’environnement. La dimension spatiale (les milieux), l’importance du temps long, le caractère trans-sectoriel, sont autant de déterminants partagés qui renvoient à des méthodes et procédures semblables.

Le fait que l’objectif de préservation de l’environnement se soit imposé, après de longues réticences, constitue ainsi une réelle opportunité pour la relance des politiques d’aménagement du territoire. Les politiques territoriales constituent un apport indispensable au développement durable. En retour, l’objectif environnemental pourrait être bien un « Cheval de troie » pour une meilleure prise en compte des objectifs de développement spatial.

Aménagement du territoire et lutte contre la pauvreté

On retrouve dans les objectifs stratégiques retenus par la Banque Mondiale des concepts traditionnels des politiques d’aménagement du territoire, en particulier pour ce qui concerne l’objectif « insertion". L’introduction de la dimension territoriale, non explicitée dans le document de la Banque, est un enjeu primordial.

L’aménagement du Territoire sera amené à jouer un rôle déterminant en matière d’efficacité des politiques d’insertion. En intégrant la distribution spatiale des avantages des ressources, des risques et des contraintes, on peut atteindre une véritable optimisation des politiques, non seulement en en ce qui concerne l’intégration, mais également dans les domaines du développement des opportunités et de la sécurité matérielle.

Le diagnostic régional

Avant toute prévision un diagnostic de la situation est nécessaire.

Le diagnostic constitue une modalité particulière d’évaluation dont l’objet est d’identifier les facteurs actifs qui conditionnent l’évolution (positive ou négative) d’une situation ou d’un système, afin d’intervenir pour infléchir cette évolution (renforcer les aspects jugés positifs, neutraliser les aspects jugés négatifs).

L’opération diagnostic comporte deux phrases : une phrase descriptive ou diagnostic descriptif et une phrase explicative ou diagnostic explicatif.

- Le diagnostic descriptif (D.D.) vise à éclairer, informer, instruire et non imposer des idées. Le lecteur doit rester maître de son jugement.
- Le diagnostic explicatif (D.E.), à l’inverse du diagnostic descriptif, rapproche et compare des faits, des indices, des graphiques et des cartes portant sur des objectifs différents.

Le D.E. doit :

- déceler les anomalies, les contraintes et les défauts de structure et de fonctionnement régional ;
- analyser le mode d’action des contraintes.

Le D.E. étudie les tendances d’évolution des évènements et des phénomènes observés à C.T., M.T. et L.T.

Le D.E. identifie les voies et moyens permettant d’infléchir l’évolution régionale : Axes opérationnels d’Aménagement du territoire et de Développement Régional.

Le diagnostic régional s’inscrit délibérément dans une perspective d’analyse stratégique.

El Moctar B. Touré Coordinateur Adjoint PAVD